Présentation du livre de Monsieur Mohamed MADI DJABAKATE : 55 ANS DE VIE CONSTITUTIONNELLE AU TOGO par Joseph Kokou KOFFIGOH

Joseph Kokou KOFFIGOH
Avocat, Ancien Premier Ministre, Écrivain poète.

Honorables invités en vos grades et qualités,
Mesdames et Messieurs,

Je voudrais tout d’abord remercier Monsieur Mohamed MADI DJABAKATE pour le choix porté sur moi pour la présentation au public de son essai intitulé « 55 ans de vie constitutionnelle au Togo ».
Cela ne m’empêche pas de m’interroger sur la pertinence de son choix et sur le paradoxe de mon acceptation. Mes hésitations ont pris fin lorsque j’ai fini la lecture de cet ouvrage. Il est tellement riche d’enseignements sur le chemin parcouru par le Togo et donne des indications sur ce qui nous reste à faire à l’heure où ressurgit le débat sur l’épineuse question des réformes constitutionnelles et institutionnelles.

Avant d’en aborder le contenu, je voudrais comme cela est d’usage dire quelques mots sur les éléments extérieurs du livre.

Le livre est tout d’abord attrayant à regarder, principalement la première de couverture. On y voit stylisé le monument de l’Indépendance du Togo, la silhouette du togolais frappé aux couleurs nationales se libérer des chaines, le buste de la femme portant le socle de la flamme de l’Indépendance. Sur la poitrine de la silhouette masculine apparait un maillet qui symbolise la prise du pouvoir. Le livre est publié par les Éditions Awoudy dans la collection Tourbillon.

La quatrième de couverture, outre la photo de Monsieur Mohamed MADI DJABAKATE, donne un court éclairage sous forme de flash sur la biographie, et un résumé des motivations de l’auteur pour la création de cet ouvrage.

Allons à présent à la découverte du contenu du livre. L’ouvrage est préfacé par Monsieur Edem Kodjovi DOTCHE, Officier des Droits de l’Homme à la Mission multidimensionnelle Intégrée des Nations Unies pour la Stabilisation en République Centrafricaine ( MINUSCA), Vice-Président du Centre pour la Gouvernance Démocratique et la Prévention des Crises (CGDPC). On peut noter au passage que Monsieur DJABAKATE est lui-même Président de ce centre.

55 ANS DE VIE CONSTITUTIONNELLE AU TOGO est un livre de 194 pages articulées en cinq chapitres à savoir:
– Le pouvoir exécutif dans les quatre républiques,
– Le pouvoir législatif dans les quatre républiques,
– Le pouvoir judiciaire dans les quatre républiques,
– Les institutions d’appui à la démocratie,
– Enfin les lignes directrices d’une révision constitutionnelle.

1- Le pouvoir exécutif dans les quatre républiques.

Ce premier chapitre  se limite à deux sections, notamment le Président de la République et le Gouvernement ; il retrace et analyse l’évolution du pouvoir exécutif togolais. Il note une constance : l’essentiel du pouvoir exécutif est concentré entre les mains du Président de la République. L’auteur a toutefois évoqué deux cas particuliers, notamment sous la deuxième République où était institué un poste de Vice-Président et la période de transition des années 90 où l’Acte 7 de la Conférence Nationale Souveraine a élu un Premier Ministre à qui revenait le droit constitutionnel de présider les Conseils de Ministre, pendant que le Chef de l’État était confiné au rôle de garant de la continuité de l’état et de chef des armées mais sans pouvoir sur l’administration civile. Après la transition considérée comme parenthèse, l’entrée en vigueur de la Constitution de la quatrième République a permis au Président de la République de retrouver la plénitude de ses prérogatives comme sous les régimes précédents. Et comme on le sait, pour mieux consacrer ses prérogatives le pouvoir a fait « toiletter » la Constitution pour faire sauter certains verrous: la limitation du mandat présidentiel, le scrutin uninominal majoritaire à deux tours, l’âge d’éligibilité, les modalités de nomination du Premier Ministre et de sa cessation de fonction, ont été soumis à la lessiveuse.
Qu’en est-il du pouvoir législatif?

2- Le pouvoir législatif dans les quatre républiques.

Le deuxième chapitre s’articule autour des deux fonctions principales de l’Assemblée Nationale, notamment le vote des lois et le contrôle de l’action gouvernementale.  Il souligne d’emblée la nature mono-camérale des différentes assemblées sous les quatre républiques, le projet de création d’une deuxième chambre ou sénat n’ayant pas encore vu le jour.

L’auteur a exposé et analysé avec force détails le processus qui conduit au vote des lois; il fait la distinction entre les lois constitutionnelles qui visent une modification de la constitution, les lois organiques qui déterminent l’organisation et le fonctionnement des institutions publiques, et les lois ordinaires. Le chapitre focalise l’attention sur les mécanismes qui aboutissent au vote de la loi de finance et les mesures prises pour limiter ou écarter les amendements qui auraient pour conséquence d’aggraver les charges de l’État sans aucune mesure compensatoire pour équilibrer le budget.
Ce chapitre fait un large recours aux faits d’actualité notamment aux débats houleux entre l’opposition et la majorité lorsque pour le budget 2015, fut abordée la question du montant des ressources allouées à la Présidence de la République.
L’auteur souligne les procédures propres à certaines lois particulièrement celles qui autorisent la ratification des accords et traités internationaux signés par l’exécutif. On sait que pour ces conventions, bien sûr le débat est permis aux députés, mais que ceux-ci ne disposent pas du droit d’amendement. Le texte est adopté en l’état ou rejeté.

Comme chacun le sait, le rôle du parlement ne se limite pas au vote des projets ou propositions de loi; sa deuxième mission et non des moindres est de contrôler l’action du gouvernement.
Ce contrôle prend deux formes selon l’auteur: le contrôle politique de l’action du gouvernement et son contrôle technique.
Le contrôle politique s’exerce dès la formation du gouvernement lors de sa Déclaration de politique générale sanctionnée par un vote du parlement qui peut être négatif ou positif. Il se poursuit par la possibilité accordé au parlement sous certaines conditions de voter une Motion de censure ou de défiance contre le gouvernement en cas d’insuffisance constatée dans l’exécution de son programme. Sous la Quatrième République, le Premier Ministre Eugène Koffi Adoboli en a fait les frais le 24 août 2000 à la surprise générale et a dû démissionner.
Le contrôle politique sur l’action du gouvernement s’opère aussi par le biais des questions écrites ou orales adressées par un ou des députés à un membre du gouvernement. Ces questions sont relatives à la gestion de son département ou à un problème d’actualité relevant de sa compétence.
En plus du contrôle politique, l’auteur montre l’existence d’un pouvoir de contrôle technique par le parlement. Cette prérogative s’exerce par le biais des commissions permanentes de l’Assemblée ou par la voie de commissions ad’hoc ou spéciales et même de commissions d’enquête parlementaire.
Monsieur DJABAKATE a analysé la fonction parlementaire avec force détails dans ce chapitre. On note toutefois une seule omission, celle de comparer le rôle et les mécanismes décrits dans le fonctionnement des quatre républiques comme il l’a fait s’agissant du pouvoir exécutif. Va-il se rattraper lors de l’analyse du pouvoir judiciaire?

3- Le pouvoir judiciaire dans les quatre Républiques.

Le pouvoir judiciaire est le troisième pilier de l’édifice républicain. DJABAKATE le sait et lui a consacré un long chapitre. Ce pouvoir est une constance dans les constitutions des quatre république, mais avec des variantes concernant la conception qu’ont eu les différents régimes de l’étendue de ce pouvoir. Les trois premières républiques semblaient s’en méfier, d’où l’usage des termes « autorité judiciaire ». Sous le parti unique les choses sont allées plus loin puisque les plus hautes fonctions de la justice ne pouvaient être titularisées que sur proposition des instances dirigeantes du parti. Or un des éléments fondamentaux de la justice est son indépendance. Celle-ci en a donc pris un sacré coup. C’est sans doute ce qui entrainé la mise en place de tribunaux d’exception qui seront plus tard suprimés par la quatrième République.
Il existe néanmoins une constance quelles que soient les époques: l’affirmation que le juge n’est soumis dans l’exercice de ses fonctions qu’à l’autorité de la loi et à sa conscience.
Assimilés donc entre-temps à de simples fonctionnaires, les juges ont repris « du poil de la bête sous la quatrième République avec l’affirmation de leur institution comme un vrai pouvoir selon les termes de la Constitution du 14 octobre 1992. Les lois organiques sont venues consacrer ce principe avec des garanties comme l’inamovibilité,
des plans de carrière, et un relèvement des grilles salariales pour les mettre à l’abri de la corruption.
Les différents ordres de juridiction ont été passés au peigne fin dans cet ouvrage: ceux de l’ordre judiciaire tout d’abord, tribunaux, cours d’appel, Cour Suprême, ensuite ceux de l’ordre administratif qui n’a pas encore trouvé ses marques, celui de l’ordre constitutionnel avec la Cour qui porte son nom et celui chargé d’apprécier les comptes et procédures financières de l’État à savoir la Cour des Comptes.
Il faut enfin mentionner la Haute Cour de Justice dont l’existence est plutôt virtuelle.
Une des caractéristiques de la quatrième république c’est la création de contre-pouvoir et d’instruments d’appui, de contrôle et de régulations appelées sous le nom générique d’Institutions de la République.

4- Les institutions d’appui à la démocratie

Monsieur DJABAKATE opère deux distinctions à savoir les institutions reconduites par la quatrième République et celles créées par la quatrième République.
Selon l’auteur, figurent dans la première catégorie la Cour Constitutionnelle et la Commission Nationale des Droits de l’Homme.
Dans cette partie de l’ouvrage on retrouve deux citations prononcées par deux grandes personnalités de la République à savoir le Président Eyadema et Me Yaovi Agboyibor premier Président de la CNDH, concernant l’État de droit. (pp 157 et 159).
Rappelons néanmoins que la Cour Constitutionnelle en tant qu’institution autonome a vu le jour sous la 4e République. Avant elle, il n’existait qu’une chambre constitutionnelle relevant de la Cour Suprême. Cette correction devra se faire lors de la réédition de l’ouvrage.
Dans la deuxième catégorie à savoir les institutions nouvelles crées par la Constitution de 1992 figurent la Haute Autorité de l’Audio-visuel et de la Communication (HAAC), chargée de promouvoir à la fois la liberté, la déontologie, et l’équité, dans les médias publics et privés.
Monsieur Mohamed MADI DJABAKATE consacre le deuxième paragraphe de ce chapitre 4 aux institutions issues de la quatrième république: il distingue sur ce point celles qui, selon lui, n’ont pas de réelles prérogatives et celles qui en sont dotées.
Parmi celles qui n’en ont pas, figure en tête le Conseil Économique et Social, ensuite le Médiateur et enfin le Haut Conseil à la Réconciliation et au Renforcement de l’Unité Nationale. Sur ce dernier point je crois que Madame Awa Nana Daboya Présidente du HCRRUN et Médiateur de la République, appréciera le fait de dire que ses institutions sont dépourvues de réelles prérogatives.
L’auteur est dans le vrai en ce qui concerne le Conseil Économique et Social dont l’existence est virtuelle puisque cette institution n’a pas encore vu le jour. À notre humble avis, il n’aurait même pas dû s’attarder sur cet organe.
L’auteur, pour finir ce chapitre analyse les institutions d’appui à la démocratie qui selon lui jouissent de prérogatives multiples: il s’agit en premier lieu de la Cour des Comptes qui, il faut le signaler, est une nouveauté au Togo depuis qu’en 2010 le Chef de l’État la rendue opérationnelle en nommant les Hauts Magistrats chargés de la diriger.
L’auteur s’est également penché sur une institution importante de la quatrième République en déplorant qu’elle ne soit pas un organe constitutionnel, à savoir la Commission Nationale Électorale Indépendante (CENI).
Monsieur DJABAKATE vers la fin de son livre apporte une contribution hautement importante au débat qui agite la classe politique et l’opinion nationale depuis une décennie, à savoir les réformes constitutionnelles et institutionnelles. Il lui consacre son dernier chapitre.

5- Des lignes directrices d’une révision constitutionnelle au Togo.

Pour l’auteur la Constitution de la quatrième République est « obsolète et inopérante »
Il propose soit une nouvelle constitution, soit alors la révision en profondeur de celle qui nous régit. Le changement qu’il préconise doit d’abord assurer une base populaire plus accrue au pouvoir d’état notamment dans la désignation des élus, ensuite renforcer le règne de l’état de droit en consacrant le principe de légalité et le principe d’égalité de tous face à la hiérarchie des normes juridiques.
Mais la grande nouveauté dans les propositions de l’auteur est son penchant pour la mise en place d’un régime parlementaire au lieu du régime présidentiel en vigueur au Togo. Pour lui, les rôles du Chef de l’État et du Gouvernement devront désormais être dissociés. Le premier selon lui, doit uniquement incarner la continuité de l’État sans participer à l’exercice du pouvoir, en dehors de la nomination du Chef de Gouvernement. « N’ayant pas, dit-il, en principe, de rôle actif, il est politiquement irresponsable. En revanche, poursuit l’auteur, le Chef du Gouvernement et ses ministres assument la conduite de la politique nationale sous le contrôle des assemblées parlementaires: l’autorité et la responsabilité politique sont ainsi étroitement liées…etc. » Monsieur DJABAKATE préconise enfin de constitutionnaliser la Commission Électorale Nationale avec des mesures pouvant lui assurer dit-il « un meilleur capital de confiance. » Il nous reste à faire une brève analyse critique et à conclure.

Analyse critique et conclusion.

Sur le plan formel, 55 ANS DE VIE CONSTITUTIONNELLE au Togo est un essai à la fois juridique et historique. Les juristes y trouveront les éléments nécessaires pour combler les lacunes dans la connaissance des organes étatiques qui régulent le fonctionnement des pouvoirs, et la vie des citoyens. Comme l’auteur est lui même juriste, ceci l’a certainement poussé à consacrer un très ou trop large développement à certaines parties: je prendrai juste pour exemple les nombreuses pages consacrées au nouveau code pénal.
Bien entendu les historiens et chercheurs trouveront eux aussi dans ce livre des éléments documentaires sur le fonctionnement de l’état togolais depuis l’indépendance.
Dans le fond, l’auteur n’a pas échappé à certains clichés notamment lorsqu’au début de l’ouvrage il a parlé de la Conférence Nationale dite Souveraine. Heureusement qu’il s’est rattrapé par la suite.
Par ailleurs l’auteur, disséquant la magistrature, n’a pas souligné l’impact positif ou non que pourraient avoir les réformes entreprises ou en cours dans ce secteur clé du pouvoir d’état.
Par ailleurs, accuse les constituants de 1992 de mimétisme en omettant une importante innovation introduite dans notre constitution: contrairement à la France, le Conseil Supérieur de la Magistrature est présidée au Togo, non pas par le Chef de l’État, mais par le Président de la Cour Suprême ce qui consacre une certaine séparation des pouvoirs.
Enfin en se penchant sur les propositions intéressantes faites par l’auteur pour nourrir le débat sur les réformes constitutionnelles et institutionnelles en ce qui concerne le régime parlementaire, l’auteur aurait pu analyser le régime du Gouvernement de Transition de 1991 à 1994. Il est plein d’enseignements dans la mesure ou ce régime est une ébauche du système parlementaire où le Chef du Gouvernement est censé détenir l’effectivité du pouvoir pendant que le Chef de l’État était juste garant de l’intégrité du territoire et de la souveraineté nationale. Les difficultés que ces dispositions créées par l’Acte 7 de la Conférence Nationale Souveraine ont engendrées auraient pu mériter une brève analyse pour en tirer les enseignements puisqu’il s’agissait, à l’évidence, d’un système parlementaire.
Enfin, s’agissant d’un essai portant sur nos constitutions et nos institutions, le coup et le cri de cœur sur les victimes des derniers évènements de Mango, quel que soit son caractère dramatique, est tombé à la fin du livre comme un cheveu amer dans une soupe très dense et onctueuse.

Malgré ces observations, je recommande vivement la lecture des 55 ANS DE VIE CONSTITUTIONNELLE au Togo. Ce livre constitue à l’évidence une contribution importante que chacun doit s’approprier, surtout en cette période charnière de notre vie nationale ou nous voulons enterrer les querelles du passé pour emprunter les voies salvatrice de l’avenir.
J’oserais donc me faire le porte-parole des honorables invités ici présents pour adresser nos plus vives félicitations à l’auteur Monsieur DJABAKATE, à son éditeur les Éditions Awoudy dont le dynamique Directeur Monsieur HEKA est à cette table,, et enfin nos remerciements aux sponsors et à tous ceux qui les ont aidés à produire ce livre.

Je vous remercie pour votre attention.

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